Материалы международной конференции

Если гражданина не устраивает деятельность государственных органов по защите его избирательных прав, он вправе использовать международные механизмы правовой защиты.

Более того, Россия (в лице ее государственных органов), как и большинство государств мира, в целях повышения авторитета национальных избирательных процедур, исключения любых сомнений относительно легитимности выборных органов власти и должностных лиц сама приглашает представителей иностранных государств, неправительственных организаций, международных органов для наблюдения за ходом как федеральных, так и региональных и местных выборов.

В соответствии с пунктом 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ такие наблюдатели берут на себя обязательство “не вмешиваться в избирательный процесс”. Однако их выводы могут иметь важное доказательственное значение как для внутригосударственных, так и международных органов по защите прав человека, разрешающих избирательно-правовой спор.

В случае грубого систематического нарушения государством–участником СБСЕ–ОБСЕ принятых на себя обязательств в области прав человека, включая избирательные права, возможно направление в это государство группы наблюдателей и докладчиков без согласия нарушителя. При этом такая миссия обязана обеспечить объективность оценки ситуации, не может оказывать одностороннюю информационную поддержку оппозиционным политическим организациям, безосновательно дискредитировать избирательный процесс, в противном случае государство, как мы полагаем, вправе запретить такого рода инспектирование и потребовать замены членов миссии.

Предотвращению нарушений избирательных прав, безусловно, способствует и мониторинг за соблюдением прав и свобод, осуществляемый Советом Европы. Такой мониторинг должен быть последовательным, постоянным, объективным, квалифицированным, компетентным. В апреле 1997 г. с этой целью в рамках Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) была создана специальная комиссия. В настоящее время процедуры мониторинга чрезмерно бюрократизированы, нередко характеризуются “двойными” стандартами в оценке различных стран и, что самое важное, мало результативны.

Как исключительное средство международно-правовой защиты избирательных прав можно рассматривать применение вооруженной силы для прекращения массовых нарушений прав человека. Указанные массовые нарушения в настоящее время рассматриваются в качестве “угрозы миру”, исходя из расширительного толкования данного понятия (глава VII Устава ООН), а решение о применении вооруженной силы для восстановления нарушенных прав принимает только Совет Безопасности ООН. Так, в 1994 г. резолюцией 940 Совет Безопасности ООН санкционировал применение вооруженной силы в Гаити, в том числе в связи с необходимостью восстановления демократии в этой стране, попранной в результате свержения законно избранного президента и установления военной диктатуры.

Нельзя не рассматривать вышеотмеченное средство как исключительное, применение которого возможно только в экстремальных ситуациях, в случае невозможности использования иных мер международно-правовой защиты. Тем более абсолютно неприемлемо применение односторонней, не санкционированной Советом Безопасности ООН так называемой “гуманитарной интервенции”. Решение о применении военной силы в целях восстановления нарушенных прав и свобод, включая избирательные права, должно приниматься на основе объективной оценки событий, а обеспечение такой объективности возможно только в случае учета различных подходов и достижения консенсуса внутри компетентных межгосударственных органов.

Таким образом, международная защита прав и свобод человека, в том числе избирательных прав, на современном этапе включает не только возможность индивида, не согласного с решениями национальных юрисдикционных органов, апеллировать к межгосударственным правозащитным структурам, но и широкий комплекс иных средств, применяемых мировым сообществом в целях соблюдения каждым государством основополагающих личных и политических прав своих граждан. В случаях массовых грубых нарушений эти средства защиты могут применяться без согласия государства.

Во второй половине XX в. в мире был накоплен широкий комплекс международно-правовых норм, закрепляющих базовые избирательные права граждан, принципы их реализации, обязательства государств по обеспечению защиты данных прав. А.А. Вешняков называет эти нормы “международными избирательными стандартами”¹.

Формирование международных избирательных стандартов происходит, как пишет И.Б. Борисов, на основе внутригосударственных избирательных норм, которые трансформируются в нормы универсальных и региональных международных договоров². Впоследствии, однако, эти стандарты принимают характер обязательных требований для национального законодателя, который, признав их официально, уже не вправе отступать от установленных международным сообществом ориентиров.

Нельзя преувеличивать значение указанных стандартов в том смысле, что заключение международных договоров может быть продиктовано отнюдь не уважительным отношением к правам и свободам, не намерением государства соблюдать на практике взятые на себя обязательства, а лишь стремлением войти в круг “цивилизованных наций”³, формально продемонстрировать приверженность общепризнанным гуманитарным ценностям.

Для того чтобы эти стандарты реально соблюдались, необходимы эффективные международно-правовые средства защиты избирательных прав. Данные средства не являются объектом внутригосударственного регулирования. Их юридическое закрепление, процессуальное оформление происходит только в универсальных и региональных международных договорах, но уже на основе подлинного стремления государственных органов обеспечить на подвластных территориях полную и безусловную защиту основополагающих прав и свобод личности посредством особого рода гарантий – принятия на себя обязательства подчиняться предписаниям межгосударственных органов даже тогда, когда мнения внутригосударственных и межгосударственных органов по вопросу реализации прав и свобод не совпадают.

Без принятия государством на себя указанного обязательства защита избирательных прав, как уже подчеркивалось, возможна, но далеко не всегда эффективна. Поэтому основным средством международно-правовой защиты, несомненно, является разрешение индивидуальных жалоб межгосударственными органами по защите прав и свобод человека.

В настоящее время индивидуальные жалобы, связанные с нарушениями избирательных прав граждан, рассматриваются Комитетом ООН по правам человека и Европейским Судом по правам человека.

Комитет ООН по правам человека принимает и рассматривает сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством какого-либо из прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 1 Факультативного протокола). Приведенное правило в полной мере относится к нарушениям избирательных прав, поскольку в соответствии с пунктом “b” статьи 25 Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни бы дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”.

К основным особенностям рассмотрения жалоб Комитетом ООН по правам человека можно отнести следующее:

• юрисдикция Комитета не распространяется на сообщения по вопросам, которые уже рассматриваются “в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования”; даже в этом отношении Комитет “слабее” Европейского Суда по правам человека, поскольку не может высказать какого-либо мнения по спорам, которые последний принял к своему рассмотрению;
• отсутствие сроков давности нарушения, препятствующих принятию жалобы к рассмотрению;
• окончательное решение Комитета называется “Соображениями” и не носит обязательного для государства–нарушителя характера.

В практике Комитета ООН по правам человека, связанной с защитой избирательных прав граждан, наибольший интерес представляют Соображения по делу Сильва. Граждане Уругвая Дж.Л. Сильва, О.П. Зебаллос, Н.С. Фернандез, Р.Г. Ферро в соответствии со статьей 1 Учредительного акта № 4 от 1 сентября 1976 г., изданного правительством этой страны, были лишены права участвовать в любой политической деятельности, включая право голосовать, на срок 15 лет как члены марксистских и промарксистских политических партий и групп. Комитет признал такие ограничения несоразмерными и рекомендовал Уругваю “предпринять шаги” к тому, чтобы дать возможность заявителям “опять участвовать в политической жизни страны”.

При этом толкование отдельных положений Пакта, данное в процессе обоснования принятого решения, представляет несомненную практическую ценность для государственных органов стран–участников, включая Россию. Основные доводы Комитета:

• принимая меры чрезвычайного характера, государство обязано определить природу и границы ограничений политических прав или показать, что такие ограничения абсолютно необходимы;
• 15-летний срок лишения политических прав является чрезмерным для реализации целей возвращения мира и порядка;
• запрещение любого вида политического несогласия недопустимо, если соответствующие лица добивались продвижения своих взглядов мирными средствами.

К сожалению, ограниченные полномочия Комитета ООН по правам человека не позволяют ему последовательно добиваться неукоснительного соблюдения избирательных прав граждан, принципов их реализации, закрепленных в Пакте весьма полно и четко. Поэтому в целях повышения авторитета ООН и ее структур, усиления роли универсальных международных договоров, создания общемировых механизмов защиты прав личности можно поставить вопрос о модернизации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах в плане наделения Комитета ООН по правам человека обязательной наднациональной юрисдикцией.

В отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1) налагает на государства–участников обязанность “проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти”, но, согласно мнению ряда зарубежных авторов, “не предоставляет права частным лицам как таковым”. Переход от идеи “институциональной” обязанности проводить свободные выборы к концепции “всеобщего избирательного права”, позволяющего каждому участвовать в голосовании и выступать в качестве кандидата на выборах, произошел уже в практике рассмотрения конкретных жалоб⁴. Как указывается в решении Суда от 2 марта 1987 г. по делу Матье-Моэн и Клейфейт против Бельгии (пункт 50), “межгосударственный оттенок” текста статьи 3 не придает ей существенного отличия от всех других нормативных статей Конвенции и протоколов⁵.

Кроме того, если Международный пакт закрепляет право голосовать и быть избранным на любых выборах, то в Европейской Конвенции говорится лишь о выборах законодательной власти. Комиссия по правам человека выразила мнение, что термин “законодательная власть” надлежит толковать в свете правил, установленных конституциями государств-участников. Нельзя поэтому относить к законодательной власти органы, обладающие только правом законодательной инициативы либо принимающие законы в силу делегирования данных полномочий вышестоящим законодательным органом⁶, а также органы местного самоуправления. Применительно к российским условиям Конвенция охватывает только избирательные права на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Европейский Суд в январе 2000 г. принял решение о неприемлемости жалобы бывшего мэра Владивостока В.И. Черепкова, чьи полномочия были признаны прекращенными Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1561⁷, в связи с тем, что органы местного самоуправления не относятся к законодательной власти в соответствии с Конституцией России и Уставом Приморского края⁸.

В качестве примера защиты Европейским Судом избирательных прав можно привести решение от 19 февраля 1998 г. по делу “Боуман против Соединенного Королевства”. Заявитель был привлечен к уголовной ответственности за распространение накануне всеобщих выборов 1992 г. листовок, где излагались взгляды на аборт трех основных кандидатов в избирательном округе Галифакс. Суд постановил, что государство–ответчик должно выплатить заявителю 26 633,64 английского фунта в порядке возмещения судебных издержек. По мнению Суда, английским Актом о народном представительстве 1983 г., согласно статье 75 которого расходование средств, превышающих пять фунтов стерлингов, на издание публикаций с целью содействия избрания кандидата на выборную должность является уголовным правонарушением, было нарушено право г-жи Боуман на информирование избирателей. При этом Суд пришел к выводу, что “признание факта нарушения является достаточно справедливым возмещением за моральный вред, причиненный заявителю”⁹.

Вместе с тем Суд наделен полномочиями по предотвращению нарушений прав и свобод граждан, включая избирательные права. В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Регламента Европейского Суда по просьбе стороны в деле, любого другого заинтересованного лица или по своей инициативе Палата Суда или ее Председатель может указать сторонам на предварительные меры, которые следует принять в интересах сторон или надлежащего осуществления проводимого расследования. В частности, с такого рода просьбой в Суд обращался лидер Французской националистической партии Ле Пен, лишенный внутригосударственным правосудием пассивного избирательного права на один год за недостойное поведение в ходе парламентских выборов 1997 г. Ле Пен, не согласный с данным решением, обратился в Европейский Суд с жалобой, в процессе подготовки которой к рассмотрению Государственный Совет Франции подтвердил, что неизбираемость распространяется и на мандат депутата в Европейском парламенте. Заявитель просил Суд принять меры по предотвращению обсуждения данного вопроса Европарламентом, однако его просьба была отклонена без объяснения причин¹⁰.

В целом практика Европейского Суда по защите избирательных прав сравнительно невелика. Доктор юридических наук Л.М. Энтин справедливо объясняет это тем, что “свободные выборы достаточно давно и устойчиво вошли в повседневную практику цивилизованных развитых государств, и их основные параметры широко известны и не вызывают сомнений”¹¹.

Однако в ближайшее время такая практика может значительно обогатиться за счет рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, законодательство и правоприменительная практика которой в сфере реализации избирательных прав все еще находятся в процессе становления.

Вот почему законодателю и органам конституционной юстиции России необходимо учитывать правовые позиции Европейского Суда по спорам, связанным с реализацией избирательных прав, и на этой основе корректировать существующее правовое регулирование отношений, возникающих в процессе подготовки и проведения выборов, а также в межвыборный период.

Кроме того, необходимо развитие и других механизмов международной защиты прав и свобод личности, в частности, формирование и начало работы Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств, активизация деятельности Верховного комиссара ООН по правам человека. Работа таких органов и должностных лиц значительно повышает степень защищенности прав и свобод личности, включая избирательные права, в чем должна быть напрямую заинтересована Российская Федерация как демократическое правовое государство.

следующий раздел