ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ХИТРОСТИ РАВНЫ ЛИ ПАРТИИ НА ВЫБОРАХ?
Валерий Мокеев, Независимый институт выборов
Совет Межпарламентского союза настоятельно призывает правительства и парламенты во всем мире руководствоваться принципами и нормами, установленными Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов, в которой определяется, что
"государства должны ...способствовать становлению и свободной деятельности политических партий,
...устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов".
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, установила, что в России признаётся идеологическое, политическое многообразие и многопартийность. После многих лет монополии одной партии открылись перспективы для создания новых общественных политических объединений и установления атмосферы идеологического плюрализма. Однако для реальных демократических перемен требовалась законодательная база, конкретизирующая и развивающая названные положения Конституции.
Несмотря на такую необходимость, федеральный законодатель не спешил, и новорожденная российская многопартийность терпеливо ждала своего звёздного часа в надежде получить условия для развития, и в первую очередь - закон о политических партиях в России.
Загадочный закон о
партиях
Тем временем вместо этих самых партий на политическом поле, особенно в периоды общероссийских избирательных кампаний, мелькали далекие от общественно-политических задач, но зарегистрированные Минюстом России и претендовавшие на управление страной многочисленные объединения вроде Партии любителей пива, союза эмжэковцев, движения лесоводов, ассоциации патентоведов, общества трезвости: Как в легкомысленном калейдоскопе, отличались пестротой и их организационно-правовые формы: ассамблеи, ассоциации, конвенции, конгрессы, комитеты, конфедерации, лиги, палаты, советы, фонды, фронты, центры.
На право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году претендовало 167 общественных объединений, в 1995 году - 273, в 1999 году - 139, на должность Президента Российской Федерации в 1996 году - 92, на предстоящих президентских выборах - 147, а на участие в выборах в региональные органы государственной власти в 1995-1999 годах - более 4,5 тысяч общественных объединений.
Приведённые цифры свидетельствуют об очевидной раздробленности политических сил России. И это одна из причин того, что в результате выборов в законодательные органы страны и регионов приходят представители общественных объединений, отражающих политическую волю, как правило, незначительной части российского общества или населения субъекта Российской Федерации. Так, на выборах в Госдуму в 1995 году отдали свои голоса в поддержку КПРФ 22,3% избирателей от принявших участие в голосовании, ЛДПР - 11,18%, НДР - 10,13%, объединения
"Яблоко" - 6,89%. Даже общее число избирателей, проголосовавших за победившие на выборах объединения и блоки, составило в 1995 году лишь около 35 миллионов человек или менее одной трети от числа всех зарегистрированных избирателей. По предварительным данным, эта доля несколько увеличилась по итогам парламентских выборов в 1999 году и составила 54 миллиона человек, то есть половину взрослого населения страны. Поддержали федеральные списки кандидатов избирательного объединения КПРФ около 15%, блока
"Единство" - 14%, блока "Отечество - Вся Россия" - 8%, блока
"Союз правых сил" - 5%, "Блока Жириновского" и объединения
"Яблоко" - приблизительно по 4% от числа зарегистрированных избирателей.
Чтобы общественные объединения могли заявить о себе как выразители интересов большей части народа, нужны консолидация и укрупнение их сил, оптимальное политическое структурирование общества. Это дало бы возможность избирателям предметнее понимать цели и идеологию каждого политического формирования, четко определять свои политические симпатии, принимать более осознанные решения при голосовании на выборах. И кто же как не законодатель должен об этом позаботиться!
Однако жизнь показала, что для большинства депутатов нижней палаты российского парламента первого и второго созывов, сосредоточившихся в пропартийных фракциях и группах, главным в определении позиции относительно закона о политических партиях стал прагматический расчет: чьих сторонников после вступления такого закона в силу окажется больше и не придется ли им, обладателям депутатских мандатов, делиться властью с новыми партиями. Похоже, эти сомнения уже давно сделали для фракций в прежней Государственной Думе риторическим вопрос:
"А нужен ли закон о партиях?"
Эта и ныне актуальная тема была знаковой уже для самых первых преобразований в политической системе России. И дабы не снимать с себя тогу поборников демократии и не давать повода для рассуждений о своей тенденциозности, депутаты Государственной Думы первого созыва проголосовали-таки за федеральный закон
"О политических партиях", но лишь накануне окончания своих полномочий, 8 декабря 1995 года. Принять этот важный закон раньше означало бы внесение нежелательных для них изменений в правила проведения предстоящих думских выборов, в которых большинство законодателей и партийные депутатские объединения собирались принять участие.
Примечательно, что депутатские фракции и на этот раз не изменили правилу писать законы в угоду партийным установкам. В принятом законе они предусмотрели льготные условия регистрации своих общественных объединений в качестве политических партий. Предполагалось, что достаточно получить пять или более процентов голосов избирателей на федеральных выборах, чтобы называться политической партией. Тем самым устанавливалось, что общественные объединения, имеющие фракции в Госдуме, уже и есть политические партии.
В 1998 году это положение было взято некоторыми депутатскими фракциями на вооружение и не бескорыстно использовано в период назревавшего роспуска Государственной Думы для пропаганды заведомо неверного утверждения в пользу своих политобъединений, якобы де-факто являющихся полноправными политическими партиями, не подлежащими перерегистрации и имеющими, в отличие от всех прочих общественных объединений, бесспорное право участвовать в возможных досрочных выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва.
Однако, как и все сделанное к определенной дате наспех, закон о партиях был рожден неказистым, далёким от совершенства (очевидно, не без умысла), во многом дословно повторял вступивший в силу полугодием раньше федеральный закон
"Об общественных объединениях". Понятие политической партии сформулировано аморфно; деятельность партий уложена в те же рамки, что и заурядных объединений; глава об участии политических партий в выборах словно переписана из федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан. Не мудрено, что принятый закон, утонув в процедурах согласований, так и не вышел из стен палат парламента.
Государственная Дума второго созыва за все свои четыре года не проявила никакой заботы о том, чтобы этот закон получил жизнь, ибо её депутатские фракции отнеслись к нему столь же предвзято, как и их предшественницы. Воскреснет ли закон о партиях в новой Думе - пока загадка. Кандидаты- пчеловоды
И вот уже пятый год общественно-политические формирования граждан в России создаются и функционируют в соответствии с названным выше федеральным законом
"Об общественных объединениях." Действуя с мая 1995 года, он не мог оказать какого-либо влияния на общественно-политические процессы, поскольку его содержание сведено к определению формальных признаков общественных объединений, процедурам их регистрации и ликвидации. Его положения в совокупности с нормами федеральных законов о выборах давали возможность любому зарегистрированному общественному объединению, включая, например, союз боксеров, ассоциацию бухгалтеров, союз пчеловодов, общество судебных медиков, федерацию скалолазания и т.п., дополнив свой устав фразой о желании
"участвовать в выборах посредством выдвижения кандидатов", фактически формировать нижнюю палату российского парламента - надо полагать, преимущественно из боксеров, пчеловодов и медиков: Выборы по пропорциональной системе превращались в фарс и дискредитировались как политический институт.
В июле 1998 года законодатель предпринял попытку исправить эту ситуацию: внёс изменения и дополнения в федеральный закон
"Об общественных объединениях", сформулировал понятие политического общественного объединения, попробовал ограничить круг претендентов на статус избирательных объединений. Однако все это - только попытка, а не кардинальное решение.
Как справедливо отмечают некоторые исследователи, например, В.В._Лапаева, данное в законе определение политической организации, политического движения неадекватно нынешней роли российских общественно-политических объединений, так как сегодня они в состоянии только выражать
"политическую волю граждан", а не формировать её. Кроме того, законодатель узурпировал право общественных объединений самим определять содержание и формы их политической деятельности.
Небезынтересно, что принимая этот важнейший акт, одни депутаты проявили умышленную небрежность или политическое лукавство, другие - умение добиваться узкогрупповых целей любыми методами. При рассмотрении в первом и втором чтениях закон содержал положения, не допускающие получение статуса политических теми объединениями, уставы которых предусматривают членство в них или принадлежность к ним
"по профессиональному признаку". В третьем же чтении незаметно для большинства в приведённой фразе появилось плутоватое слово
"только": "только по профессиональному признаку". В результате любое профессиональное объединение, включив в устав соответствующие цитаты из закона и расширив круг своих членов или участников с помощью фразы
"и другие граждане России", становятся политическими и, как и прежде, продолжают участвовать в выборах.
Этот и другие подобные особенности данного закона дают возможность общественным объединениям, фактически созданным на основе профессиональных и любительских интересов, а не политических целей, по-прежнему заявлять о себе как о строителях современной государственной власти. Судите сами: выдвигать своих кандидатов на выборах в Государственную Думу третьего созыва имели право российский автомобильный клуб, ассоциация работников правоохранительных органов, движение шахтеров, промышленный союз, морское собрание, союз офицеров и тому подобные объединения. Таким образом, появившиеся в законе некоторые ограничения в регистрации общественных объединений в качестве политических (для профессиональных, религиозных, благотворительных, культурных, любительских и других объединений) оказались неэффективными в решении проблемы сокращения за счет неполитических организаций количества потенциальных претендентов на мандаты в Государственной Думе.
А настоящих политических партий нет и поныне. Вместо них в реестре Минюста России - масса политических суррогатов, а на выборах - губернаторские блоки, заполняющие общественно-политический вакуум.
Хитрые фракции
Не имея законодательного ориентира по вопросам политической деятельности, большинство существующих общественно-политических организаций и движений вынуждены строить свою работу наугад,
"вне закона". Лишь отдельные стороны функционирования политических общественных объединений регламентируются избирательным законодательством. Следует признать, что правовыми актами, отражающими политическое (электоральное) предназначение общероссийских объединений и дающими в рамках избирательной кампании возможность осуществлять уставные цели на правовой основе, являются только федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы.
Первые правовые акты о выборах в постсоветской России были ориентированы на демократические принципы, в том числе используемые в зарубежных странах, имеющих испытанную систему демократических институтов. Справедливости ради следует отметить, что российское законодательство содержит существенные элементы демократизма, подкрепляемые конкретными правами политических организаций и движений в избирательных кампаниях. Например, сравнительный анализ законодательных актов Российской Федерации и некоторых государств Центральной и Восточной Европы (Беларуси, Болгарии, Венгрии, Молдовы, Польши, Украины), практически одновременно начавших после распада социалистического лагеря процессы преобразований, показывает, что Россия прогрессирует в демократизации избирательного процесса по целому ряду позиций.
В то же время некоторые новые нормы нашего избирательного законодательства весьма жёстки к общественным объединениям вплоть до ущемления их прав. В частности, федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы отличается излишней регламентацией избирательных процедур, чаще всего не в пользу партийных кандидатов, избирательных объединений и блоков, обилием ограничительных и запрещающих норм, ущемляющих права политических общественных объединений. Это касается, например, включения в уставы объединений в качестве обязательных таких средств достижения ими политических целей, как участие в организации предвыборной агитации выдвинутых кандидатов, а также участие политических организаций и движений в организации и деятельности органов власти. Без учёта интересов политических объединений разведено по времени выдвижение кандидатов по федеральному и одномандатным избирательным округам, что приводит к необходимости проведения нескольких съездов вместо одного и увеличению материальных затрат. Некоторые партийные кандидаты лишены права указать свою партийную принадлежность к общественному объединению, в котором они состоят. Усложнена процедура документального подтверждения кандидатом своего статуса в политическом общественном объединении. Неприятие вызывают нормы, допускающие возможность лишения права на участие в выборах целого избирательного объединения или избирательного блока из-за ошибки или недобросовестности одного из кандидатов при указании ими сведений о себе.
Неурегулированным остаётся вопрос проведения сбора подписей избирателей в поддержку партийных списков кандидатов - агитационной по своей сущности акции - в период, когда предвыборная агитация запрещена. А правила агитации неоправданно ужесточены; особенно нелогичным кажется распространение требований к ней на политическую, а также коммерческую рекламу предприятий и организаций, возглавляемых не только партийными кандидатами, но даже их доверенными лицами и уполномоченными представителями избирательных объединений.
Понятно, что многие из перечисленных трудностей на прошедших парламентских выборах довлели только над молодыми общественными объединениями - новичками в избирательном процессе, ибо уже известные организации и движения, особенно представленные фракциями в Государственной Думе, меньше всех нуждались в рекламе и агитации и в силу своего политического опыта были в состоянии многое предусмотреть, чтобы обойти камни преткновения, скрытые в недрах закона.
Становится очевидным, что такое последовательное стремление политических фракций Государственной Думы первого и второго созывов использовать своё преимущество пребывания во власти и строить для себя в обход других общественных объединений стратегические мосты для перехода в парламент очередного созыва имело заданную целенаправленность и систему.
"Свои" и "чужие" в избиркомах
Надо признать, что ряд важных высот в избирательном процессе и, прежде всего, оказание партийного влияния на деятельность избирательных комиссий всех уровней, парламентскими объединениями успешно взят.
Статьёй 22 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что 5 членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также деутатами. На деле же ни один член нового состава ЦИК России в 1999 году не назначен на основе предложений независимых депутатов, а каждый из назначенных является
"полномочным партийным представителем" одного из политических депутатских объединений. Процедура назначения членов высшего избирательного органа страны, определённая всё тем же большинством в Государственной Думе, представленным в партийных фракциях, недвусмысленно политизирована.
В мире есть и другие подходы к формированию избирательных органов. Например, в Польше и на Украине представители партий вообще не включаются в составы центральных и окружных избирательных комиссий. Законодательством Венгрии установлено, что председатель и секретарь избирательного органа не могут являться членами политических партий, участвующих в выборах. В соответствии с Законом Молдовы
"О выборах в парламент", наоборот, в центральную и другие избирательные комиссии в качестве членов с правом решающего голоса входят по одному представителю от каждого общественного объединения, принимающего участие в выборах, что более демократично; подобный принцип формирования участковых избирательных комиссий используется также в далекой Мексике.
Насколько справедливо и оправданно то, что членами ЦИК России назначаются представители только парламентских общественных объединений? Сказывается ли это на положении других политических организаций и движений, участвующих в выборах?
Одним из показателей независимости, внепартийности и демократизма в деятельности избирательных комиссий любого уровня, а особенно центральной и региональных, является их активное взаимодействие со всеми общественными объединениями-участниками выборов. Это феномен в общественно-политической жизни России 90-х годов XX столетия. Цель такого взаимодействия - наиболее полная реализация электоральной функции политических общественных объединений.
В Центризбиркоме России первых двух составов сложились традиции укрепления разносторонних и постоянных связей со всеми избирательными объединениями независимо от политических ориентаций. Подготовленная Центризбиркомом и одобренная в 1995 году Президентом России Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации нацелила на взаимодействие с общественностью и региональные избирательные комиссии. На федеральном и региональном уровнях появился опыт работы, который обобщался и анализировался в постановлениях и методических рекомендациях, распространялся на семинарах и в публикациях.
В противоположность практике отдельных стран, например, Мексики, где избирательным органам законодательно вменено в обязанность решать задачи по развитию политических партий, обучать их наблюдателей и активистов, или Австралии - поддерживать связи с общественностью, готовить образовательные программы, в российском избирательном законодательстве избирательные комиссии и избирательные объединения представлены как равнозначные субъекты избирательного процесса и не содержится положений, обязывающих комиссии оказывать содействие объединениям в проведении избирательных кампаний, а также норм, регламентирующих ряд важных сторон во взаимоотношениях указанных субъектов. Это дает право избирательным комиссиям относиться к организации взаимодействия с избирательными объединениями, оказанию им содействия как к факультативному, необязательному направлению своей деятельности.
В то же время в избирательном законодательстве нет прямых запретов на проявление внимания со стороны избирательных комиссий и их членов к отдельным участникам выборов, на лоббирование интересов некоторых из них, что на практике приводит к неравенству политических общественных объединений, участвующих в избирательной кампании.
Напомним, что Государственной Думой назначены в нынешний состав ЦИК России представители КПРФ, ЛДПР,
"Яблока", АПР и "Российских регионов". Каждый из них в период подготовки думских выборов имел возможность регулярно встречаться с представителями
"родного" избирательного объединения, участвовать в его семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центризбиркоме, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения.
Те же политические объединения получали ориентиры по актуальным проблемам избирательного процесса через назначенных ими еще в 1995 году членов Центризбиркома с правом совещательного голоса. Эти постоянные партийные представители присутствовали на всех заседаниях ЦИК, обладали всей полнотой прав членов этой комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за небольшим исключением, и тоже имели немало возможностей влиять на ход заседаний ЦИК России и содержание принимаемых ею решений, в том числе касающихся представляемых ими избирательных объединений.
В то же время все другие политические (избирательные) объединения таких возможностей не имели.
Относительно большинства избирательных объединений и блоков в Центризбиркоме допускается явная некорректность, нейтрализующая принцип равенства участников выборов: из 15 членов нового состава комиссии, из которых 10 не являются представителями партий, не нашлось политически нейтральной кандидатуры для обеспечения связей с политическими объединениями и контроля за их деятельностью в ходе выборов. Этот участок работы был поручен представителю одного из политических объединений -
"Яблока".
Работа по приёму и проверке сведений о доходах и имуществе кандидатов, а также подписных листов с подписями избирателей в поддержку партийных списков кандидатов была доверена не кому-либо из не обременённых политическими пристрастиями членов ЦИК, а выдвиженцу КПРФ в качестве замруководителя соответствующей рабочей группы. Представьте, какие внутренние противоречия ему пришлось испытать при проверке указанных документов, представленных кандидатами от общественного объединения, призывающего к запрещению компартии! Может ли в данном случае избирательное объединение полагаться на безупречную объективность проверяющего - своего политического оппонента? И не здесь ли первопричина тех решений Центризбиркома, о которых пишет В.В. Лапаева в статье
"ЛДПР мне не друг, но истина дороже" в "Независимой газете" (от 19 октября 1999 г.)?
Получается, что все пять парламентских объединений объективно имели определенные преимущества перед другими избирательными объединениями даже в Центризбиркоме. В подтверждение неравного отношения к объединениям можно было бы привести и другие примеры.
Остальные политические организации и движения оказались незащищенными и на уровне субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий.
Под видом демократизации выборов в федеральном законе
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с сентября 1997 года, а затем и в федеральном законе
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", закреплены новые привилегии политических объединений, имеющих фракции в законодательных органах. В региональных законодательных (представительных) органах государственной власти фракции имеются лишь в 18 из них. Из этого следует, что партии и движения, восседающие в Госдуме, с дальним прицелом на предстоящие парламентские выборы ввели прежде всего в свою пользу льготную квоту для обязательного включения своих представителей в качестве членов всех избирательных комиссий с правом решающего голоса - не менее одной трети их состава. Право других политических общественных объединений предлагать свои кандидатуры в составы избиркомов
"добрые" депутаты продекларировали, однако в жизни реализовать его крайне трудно, а чаще невозможно.
Пока еще не публиковались сведения о фактическом представительстве в составе различных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы лиц, назначенных членами комиссий по рекомендациям общественных объединений. Предварительные данные свидетельствуют, что на местах недостаточно активны в представлении кандидатур для назначения членами избирательных комиссий были только региональные организации движения
"Наш дом - Россия". Другие же парламентские политические объединения проявили в этой работе достаточно высокую энергию и предприимчивость.
Простой арифметический подсчёт показывает, что КПРФ, ЛДПР, НДР и объединение
"Яблоко" зарезервировали для себя на период выборов депутатов Государственной Думы нового созыва примерно около 450 мест в избирательных комиссиях республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов, 750 - в окружных, 9000 - в территориальных и 260 000 мест в участковых избирательных комиссиях. Таким образом, думские объединения разрешили себе и не позволили другим политическим организациям и движениям иметь в избиркомах всех уровней более 270 000
"своих" представителей.
Как видно, это немалая сила, которая способна влиять на ход избирательной кампании и её результаты. Редкий представитель политического объединения, в силу искренней убежденности в партийных идеях, да и привычки к партийной дисциплине, сможет устоять перед соблазном доказать свою верность родной партии и не оказать ей содействие даже там, где по закону требуется нейтралитет и холодная объективность. Следовательно, можно ли надеяться на то, что все члены избирательных комиссий, представлявшие в каждой из них только одни и те же 4 избирательных объединения, олицетворяли безупречную законность и объективность по отношению к своим оппонентам - остальным общероссийским политическим общественным объединениям и выдвинутым ими кандидатам?
Эти сомнения укрепляются, например, тем фактом, что в 75% ответов, полученных в ходе опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 году, содержится информация о проявлении в ходе выборов лоббирования интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избиркомов с правом решающего голоса, назначенных в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва.
Пожалуй, приведённых примеров возможностей явного политического влияния общественных объединений, представленных одновременно в законодательном и избирательном органах страны, на содержание законов и деятельность избирательных комиссий достаточно, чтобы оценить нынешнее положение большинства избирательных объединений и блоков, не гарантирующее им равенства ни в нормах закона, ни в отношении к ним избирательных комиссий.
На федеральных и региональных выборах судьба политических организаций и движений в России становится заложницей несовершенного избирательного законодательства, партийных пристрастий отдельных членов избиркомов и возможного субъективизма избирательных комиссий в оценке роли различных политических объединений в российском избирательном процессе. Это неминуемо будет до тех пор, пока парламентские фракции и депутаты с партийными мандатами будут писать законы, преследуя не общероссийские, а узкопартийные цели, и пока в избирательных комиссиях будут представлены интересы не всех, а только привилегированных, находящихся у власти, общественных объединений.
Кандидаты- пчеловоды