"ПРАВО НАРОДА ЗНАТЬ"

МАТЕРИАЛЫ "КРУГЛОГО СТОЛА" ЭКСПЕРТОВ

13 сентября в помещении Независимого института выборов состоялось первое заседание “круглого стола” экспертов. На обсуждение был вынесен проект федерального закона “О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов, органов местного самоуправления”^*, подготовленный специалистами Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества. Вел заседание председатель Совета директоров Независимого института выборов, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук Александр ИВАНЧЕНКО.

В заседании приняли участие:

Александр АРИНИН – директор Института федерализма и гражданского общества, доктор политических наук

Владимир КРИВЦОВ – руководитель Дирекции юридической экспертизы Независимого института выборов

Алексей СЕРГЕЕВ – руководитель Дирекции научно-исследовательских программ Независимого института выборов, кандидат юридических наук

Виктор МОНАХОВ – директор проекта “Правовой аудит” АНО “Интерньюс-Россия”, кандидат юридических наук, профессор

Наталья БЕЛОШИЦКАЯ – главный специалист отдела государственной службы Управления государственной и муниципальной службы Администрации Московской области

Игорь ИВАНОВ – начальник административно-правового управления Московского регионального центра – филиала ФГУП “РТРС”

Михаил КРАСНОВ – вице-президент Фонда ИНДЕМ, доктор юридических наук

Алексей ПАВЛУШКИН – старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Елена ПАНФИЛОВА – генеральный директор Российского отделения Международной организации Центр антикоррупционных исследований и инициатив “ТИР”

Субхи ШИХЛИНСКИЙ – начальник отдела по связям с общественными организациями и религиозными объединениями Департамента по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями и религиозными объединениями Правительства РФ

Николай ЛОБОДЮК – заведующий отделом по делам печати и информации Администрации Московской области.

Ниже публикуются выступления участников дискуссии.

Александр АРИНИН

Демократические и правовые принципы развития страны, которые лежат в основе действующей российской Конституции, могут быть в полной мере претворены в жизнь долгой и трудной работой всего общества. Ибо всякое движение к свободе и демократии только тогда результативно, если исходит от граждан, а не навязывается сверху, властью. Поэтому современные преобразовательные процессы в нашей стране могут иметь успех только в том случае, если к ним конструктивно подключится гражданское общество. Например, реформа государственной власти, которая готовится сейчас администрацией Президента и аппаратом правительства, вновь будет, как уже не раз случалось в отечественной истории, нерезультативной и половинчатой, если не будет опираться на активную поддержку гражданского общества.

Исходя из этого, наши два института постоянно инициируют разработку концепций и законопроектов, ориентированных на укрепление гражданского общества, развитие демократических и правовых основ жизни в России. Этому, в частности, посвящен законопроект “О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов, органов местного самоуправления”.

Принятие и исполнение нашего закона позволит достичь следующих целей.

Первая – сделать государство более демократичным, информационно открытым и “прозрачным” для граждан. Большую роль в этом должен сыграть Интернет. Все государственные органы власти и органы местного самоуправления должны размещать информацию о своей деятельности на соответствующих сайтах.

При этом должны быть соблюдены следующие принципы:

• ни у кого нет монополии на информацию, информация должна быть открыта для всех;
• доступ к размещенной на сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления информации должен быть бесплатным;
• информация должна быть полной, исчерпывающей и постоянно обновляемой.

Это позволит приблизить власть к гражданам, улучшить и расширить услуги, которые органы государственной и муниципальной власти оказывают населению, сделать их доступными для каждого.

Вторая цель законопроекта – повысить эффективность деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Мы исходим из того, что непрозрачная, а, следовательно, безответственная власть неэффективна.

В этой связи уместно сослаться на опыт Великобритании, где государственные органы последовательно проводят политику предоставления информации и услуг гражданам через Интернет. Так, например, государственная информационная служба обеспечивает доступ более чем к 300 государственным организациям. Чтобы облегчить людям вхождение в информационное общество, правительство Великобритании реализует специальные программы, рассчитанные на малый и средний бизнес, систему образования, подготовки и переподготовки специалистов. Все это не только улучшает информационную открытость и доступ граждан к услугам государства, но и повышает эффективность и ответственность государственного аппарата, а значит, снижает расходы налогоплательщиков.

Наконец, третья цель законопроекта – установление общественного контроля над властью. Это позволит повысить ответственность государственных служащих и органов местного самоуправления за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, мошенничеством, растратами, злоупотреблениями служебным положением.

Таким образом, принятие и исполнение нашего законопроекта позволит качественно изменить характер взаимодействия органов государственной власти и органов власти местного самоуправления с гражданским обществом, укрепить демократические правовые институты, защитить права и свободы человека.

Владимир КРИВЦОВ

Будучи одним из разработчиков обсуждаемого законопроекта, хотел бы привлечь ваше внимание к его основным положениям.

Предлагаемый проект федерального закона направлен на установление правовых, организационных и финансовых основ для реализации конституционного права граждан на получение информации любым законным способом. Его положения призваны способствовать установлению информационной открытости в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступности для физических и юридических лиц информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, систематическому информированию общественности о предполагаемых или принятых решениях, осуществлению контроля за деятельностью указанных органов и принимаемыми ими решениями.

Гарантией реализации права граждан на информацию служит законодательное закрепление обязанности государственных органов и органов местного самоуправления хранить в течении установленных сроков принимаемые ими акты, создавать в своем составе структурные подразделения, назначать ответственных лиц, на которые возлагается непосредственное обеспечение предоставления информации заинтересованным лицам.

Помимо этого в проекте установлены финансовые гарантии обеспечения права граждан на получение информации. Так, коммерческое распространение информации через государственные органы и органы местного самоуправления запрещается. Плата за предоставление информации может взиматься государственными органами и органами местного самоуправления только в размере, не превышающем расходы на изготовление копий запрашиваемых документов, а также почтовые расходы. В то же время информация, затрагивающая права и свободы личности обратившегося, предоставляется во всех случаях бесплатно.

Предусмотрены и конкретные виды информации, доступ к которой может быть ограничен, а также перечень сведений, документов и материалов, которые при любых условиях не могут быть признаны информацией ограниченного доступа.

Способами предоставления информации заинтересованным лицам могут быть: опубликование официальной информации в средствах массовой информации, обеспечение непосредственного доступа к фондам официальной информации, обеспечение доступа к заседаниям соответствующих органов, а также предоставление документов и материалов на основании запроса. Каждый из этих способов подробно регламентирован в нашем проекте федерального закона.

Таковы основные концептуальные моменты, на которые я хотел бы обратить ваше внимание.

Елена ПАНФИЛОВА

За последние две недели я присутствую на обсуждении четвертого подобного проекта. Недавно обсуждался проект, разрабатываемый администрацией Президента при участии Минсвязи и ФАПСИ, который называется “Доступ граждан к информации, находящейся в ведении органов государственной власти Российской Федерации”.

Расскажу немного о том, что в этом направлении сделали мы. Два года назад мы начали заниматься разработкой проекта федерального закона о порядке предоставления гражданам информации о деятельности органов государственной власти. Сразу же стало ясно, что на федеральном уровне существует слишком много рогаток, которые не позволят принять его, как говорится, сходу. Тогда мы решили пойти снизу вверх и выступить с региональной инициативой. Начали работать в трех регионах, первым из которых стала Калининградская область. Была сформирована рабочая группа, в которую вошли юристы из “Интерньюса”, Фонда ИНДЕМ и других организаций (в том числе присутствующие в этом зале Михаил Краснов и Виктор Монахов). Так был разработан калининградский закон, который 16 августа 2002 года был принят и уже действует. Кстати, некоторые положения калининградского закона перекликаются с положениями обсуждаемого проекта, в частности, об обязательном доступе к заседаниям, к сети Интернет, об обязательных докладах.

Сейчас у нас на очереди принятие законов в Великом Новгороде и Мурманске. Их содержание совершенно идентичное, за исключением того, что в Великом Новгороде уже существует большое количество наработок губернатора М.Прусака (в основном в виде губернаторских указов). На самом деле в нашей стране в этой области наработано очень много полезного. Возьмите, к примеру, кемеровский или новосибирский законы, законы в Иркутской и Томской областях. Везде есть инициативы и все они укладывается в нашу концепцию.

Несколько слов о зарубежном опыте. Великобритания только в прошлом году приняла закон о праве граждан на доступ к информации, о порядке предоставления информации. Самый старый закон – шведский, но нам до него еще очень далеко. Поэтому надо ориентироваться именно на те законы, которые были приняты недавно. Наша концепция, к примеру, была основана на положениях законов Латвии и Словакии.

Во всех этих странах возникали опасения по поводу того, не будут ли органы государственной власти завалены запросами? Те же вопросы поднимались недавно на обсуждении проекта в администрации Президента и даже звучали мнения: нельзя принимать такой закон, власть будет парализована. Но вы знаете, как показывает зарубежный опыт, никого не парализовало. Я только что прилетела из Братиславы, где мы обсуждали год работы закона о праве граждан на доступ к информации. У них все работает, запросы подает в основном активное население – представители гражданского общества и малый и средний бизнес.

К обсуждаемому здесь проекту у меня есть одно концептуальное замечание: в законе нужно говорить не о праве граждан на доступ к информации, а именно о порядке предоставления информации, то есть прописывать сферу ответственности в соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции РФ. Замечу, что большинство предыдущих проектов педалировали право граждан на доступ к информации, зачастую даже путая право на доступ к информации с правом гражданина на информацию как таковую, о чем говорится совсем в другой статье Конституции.

Заявляя в законе об открытости, методологически я бы исходила из того, что вся информация должна быть открыта. Ведь согласно Конституции и базовым демократическим принципам вся информация открыта, а уже потом складывается перечень того, что должно быть закрыто. И соответственно в данном законе важно в первую очередь сформулировать, какая информация никогда не может быть закрыта. А затем уже можно вести речь об ограниченном доступе. Это исключение, и в законе оно должно идти вторым блоком. Таким образом, принцип обязательной открытости будет подтвержден нормативными процедурами закона и соответственно дальше все становится более логичным. Начинать же закон со статей об ограничении доступа к информации нецелесообразно, так как это неправильно расставляет акценты в данной проблеме.

Михаил КРАСНОВ

Сколько бы мы не напринимали законов о правах, вряд ли они будут работать, хотя то, что предлагает Елена Анатольевна Панфилова, – идти по пути принятия сугубо “технологических” законов, устанавливающих, например, какая информация никогда не должна быть засекречена, – может быть, и правильно. Важно, чтобы само название закона показывало чиновнику, что это не декларация (наподобие, скажем, еще советского закона о трудовых коллективах и повышении их роли в чем-то), а своеобразная инструкция для него.

В то же время нельзя быть идеалистами. Надо понимать, что рядовой гражданин, обыватель не будет активным “пользователем” закона, о котором мы сегодня говорим. “Пользователями” будут эксперты, общественные объединения, но и гражданам тоже может быть интересной какая-то информация. К примеру, каковы расценки на те или иные государственные услуги, на ЖКХ и т.д. Допустим, если бы этот закон принимался на региональном уровне, московское правительство было бы обязано сообщать о превышении нормы содержания вредных веществ в атмосфере во время смога. Это к слову. Но вообще чиновнику и уголовную статью можно запросто пришить, потому что сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей, является преступлением.

Кстати, к вопросу об ответственности. В проекте сказано, что за нарушение норм закона полагается административная, уголовная и иная ответственность, предусмотренная законодательством. Практика показывает, что подобные нормы не работают. Лучше сразу прописать в законе конкретные меры ответственности.

Отдельная тема – журналисты. Образно говоря, должны ли мы, граждане, видеть на телеэкране чью-то пятерню в объективе? Я имею в виду отказ чиновников от предоставления информации. Но закрывая информацию для журналистов, они закрывают ее и для граждан. Если чиновник не пускает к себе в кабинет, заявляя, что не хочет разговаривать, я, обыватель, не знаю, имеет ли он право так поступать или нет? Все мы знаем, что это явление очень распространенное. Помните, известный случай с мэром Владивостока, который послал журналиста куда подальше? И ничего.

Игорь ИВАНОВ

Несколько слов об истории вопроса. Впервые проект закона, регламентирующего реализацию права граждан на информацию, появился в 1995 году благодаря светлой памяти Анатолия Борисовича Венгерова, который после “печального” Закона “Об информации…” сказал, что нам всем нужен совершенно другой закон. И писать его придется нам – членам Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ. Полагаю, что все вы его читали, правда, кое-что, может быть, уже и подзабылось.

За весь период согласований в Минюсте и ГПУ это проект был в значительной степени выхолощен. Тем не менее заложенные в нем принципы остались неизменными.

Первое. Закон о праве на информацию не должен быть декларативным, в нем необходимо четко определить процедуру реализации права на информацию (сроки, порядок, условия, ответственность).

Второе. Закон должен определять, что никогда нельзя засекречивать и что может быть засекречено и как. Вся остальная информация должна быть открыта.

Третье. Проект разделял право на доступ к информации граждан и журналистов: туда, куда простые граждане в принципе и не должны попадать, журналисты должны и обязаны.

Четвертое. Наш проект шел параллельно с проектом закона о внесении изменений в Уголовный и Административный кодексы.

Пятое. Мне кажется, что попытка сузить сферу регулирования, ограничившись обязанностью предоставления информации только государственными и муниципальными органами, не очень правильна, потому что информацию обязаны предоставлять не только государственные органы, а и политические партии, общественные объединения, иные организации. Более того, такой подход, на мой взгляд, делает проект еще более уязвимым и не позволяет до конца решить проблему с реализацией права на информацию.

И последнее. В процессе работы над проектом закона у Анатолия Борисовича Венгерова возникла просто гениальная идея: защищая право граждан, ввести механизм, дисциплинирующий самих граждан. Речь идет о гербовом сборе – плате за обращения в государственные органы.

Мы даже подняли Закон Российский Империи “О гербовом сборе”. Гербовый сбор, гербовая бумага – это, с одной стороны, и дисциплинирует, и предполагает какой-то доход в бюджет. Плюс ко всему гербовая бумага, безусловно, предопределяет дополнительный контроль: особый порядок изготовления, нумерация, к тому же она не просто так приобретается.

В заключение выскажу небольшое замечание по тексту обсуждаемого здесь законопроекта. На месте чиновников я бы поставил авторам памятник, если в пункте 1 статьи 29 останется подпункт “в” (“в предоставлении информации по запросу может быть отказано, если запрос данного лица по тому же предмету уже находился на рассмотрении соответствующего органа”). Закон просто не будет работать, если вы его сохраните. Нельзя даже помыслить, чтобы сам факт поступления письма в госорганы был основанием для последующего отказа в его рассмотрении.

Виктор МОНАХОВ

Мне представляется, что основное внимание нашего уважаемого собрания следует сконцентрировать на более глобальных вопросах, чем пение дифирамбов в адрес авторов (хотя, без сомнения, они этого заслуживают!) или заделывание имеющихся в тексте законопроекта “лакун уязвимости” (оные также без сомнения наличествуют).

На мой взгляд, ключевое звено, потянув за которое мы имеем шанс вытянуть “всю ее цепь”, – это проблема объединения усилий, ресурсов, воли всех структур и лиц, озабоченных, так же как и уважаемый коллектив авторов обсуждаемого законопроекта, производством, по удачному выражению Александра Аринина, “лекарства от бюрократизма”. В моей интерпретации оно предстает как обеспечение законодательной базы “права народа знать”. Среди этих структур назову для примера правозащитный фонд – Комиссию по свободе доступа к информации, уже достаточно много лет работающий (смею надеяться, вполне эффективно) на этом информационном поле. Я захватил с собой лишь один из результатов этой работы – выпущенную в 1999 году в Москве почти трехсотстраничную книгу под названием “Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации” (это четвертая по счету книга среди изданных Комиссией по предмету ее деятельности). В ней мы попытались обобщить весь имевшийся на тот момент российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении властных структур.

Среди прочих здесь опубликован проект федерального закона “О праве на доступ к информации”, подготовленный рабочей группой Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы в рамках подготовки ко второму чтению проекта федерального закона “О праве на информацию”, который был принят в первом чтении 3 сентября 1997 года.

Мы, члены этой рабочей группы, приняли своеобразную эстафетную палочку решения насущнейшей для модернизирующейся России задачи формирования законодательной базы “права народа знать” от команды Анатолия Борисовича Венгерова – руководителя первой рабочей группы по проекту федерального закона “О праве на информацию”. Свою главную задачу мы видели в том, чтобы, сохранив вполне добротную концептуальную базу редакции первого чтения, придать законопроекту большую четкость, функциональность, работоспособность. И сейчас я могу с долей, надеюсь, вполне понятного авторского удовлетворения констатировать, что, несмотря на почти трехгодичную разницу в “возрасте”, наш проект не уступает обсуждаемому сегодня, а по некоторым, весьма серьезным позициям представляется скрупулезнее и точнее.

Были и есть другие проекты, но, на наш взгляд, по критерию технологичности, функциональности и, соответственно, потенциалу действенности они не дотягивают до уровня нашего варианта. Впрочем, тут мы можем быть пристрастными. Да и дело сейчас не в этом. Или – не столько в этом. Оно, как я уже заметил вначале, в оптимальном решении проблемы объединения усилий, ресурсов, воли всех тех, кто действительно озабочен решением проблем информационной открытости, прозрачности осуществления публичных властных полномочий.

В их числе, между прочим, и Президент России Владимир Путин. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить, к примеру, утвержденную им 9 сентября 2000 года Доктрину информационной безопасности. Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации получило в этой Доктрине “почетное” седьмое место среди иных угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности. А недостаточная активность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан определены этим документом в качестве важнейших источников угроз информационной безопасности Российской Федерации. Кроме того, Президент, особо выделяя в своем третьем по счету Послании “народу и миру” (2002 г.) необходимость реформирования системы госуправления, подчеркнул важность (и для развития гражданского общества и для формирования цивилизованной предпринимательской среды) законодательного обеспечения публичной доступности информации о деятельности государственных органов.

Говоря сейчас об этом, хотел бы поточнее описать те препятствия, которые нам всем предстоит преодолеть в ходе очередной сизифовой попытки вкатить на гору парламентского признания камень законопроекта, регулирующего и гарантирующего информационную открытость функционирования всех этажей публичной власти – федеральной, региональной и муниципальной.

Основной наш позиционный противник в этом – многоголовая и многорукая “гидра” чиновничьей бюрократии. “Заматывать” законопроекты, даже хорошо отработанные, и низвергать их ниц, “к подножию горы”, эта “гидра” умеет высокопрофессионально. Иногда, как в нашем случае, применяя отнюдь не тривиальные технологии.

Нам необходимо аккумулировать сильные стороны имеющихся проектов в одном тексте и попытаться объединить свои лоббистские усилия и возможности. Они у нас у всех есть, хотя и в разном объеме и в разных направлениях. В том числе и с точки зрения учета весьма развитого (достаточно сказать, что на сегодня соответствующие законы “открытых правлений” действуют в 40 государствах мирового сообщества, а разрабатываются еще в 30) зарубежного и международного опыта. Присутствие здесь Елены Анатольевны Панфиловой позволяет надеяться на подключение возможностей возглавляемой ею организации к нашему общему благородному делу очищения светом гласности и открытости ржавчины коррупции и плесени чиновничьей некомпетентности.

В идеале мы с вами должны попытаться выйти на какую-то консолидированную законопроектную оферту нашим законодателям, которую им будет затруднительно не акцептировать. Но так случится тогда и постольку, когда и поскольку мы с вами обеспечим ее достаточно высокий профессиональный уровень и широкую общественную поддержку.

Генеральным руслом канализации наших совместных усилий по этой общественной поддержке лично мне видится уже зримо разворачивающаяся на наших глазах кампания по выборам депутатов Государственной Думы, а затем Президента России. Именно в ее временных и смысловых рамках уместно и политически целесообразно предлагать формирующемуся депутатскому корпусу и будущему Президенту своеобразный общественный наказ – законодательно обеспечить соответствующий технологическим и политическим реалиям формирующегося мирового информационного общества уровень открытости и прозрачности отправления функций российской публичной власти на всех ее уровнях.

Теперь несколько замечаний “по тексту”. На мой взгляд, основную слабину обсуждаемого проекта составляют формулировки, образующие его “скелет”, то есть ту его часть, которая отвечает на вопросы – кто субъект обращения за информацией, а кто субъект ее предоставления, а также формула объекта закона или предмета предоставляемой информации. Например, статья 3 посвящена классификации информации о деятельности и решениях государственных и муниципальных органов. Здесь достаточно много избыточной информации. К примеру, трудно себе представить, что кто-то будет тратить время, чтобы получить именно в государственных и муниципальных органах тексты Конституции или федеральных конституционных законов. Слава богу, проблем с получением информации такого рода сегодня практически нет. Мне представляется, что в законе должны остаться совершенно конкретные и предметно определенные формулировки, нацеленные на то, чтобы поставить чиновника в четко очерченный круг той информационной обязанности, которую он не может не выполнить. В предложенном же нашему вниманию тексте практически все пока формулируется слишком расширительно и, в силу этого, усмотрительно. А уж как чиновники будут “усматривать”, не мне вам объяснять!

В качестве примера можно привести формулировку предмета запроса из статьи 25: “государственные органы и органы местного самоуправления обязаны в соответствии с письменным запросом заинтересованных лиц предоставлять документы и материалы о деятельности и решениях соответствующего органа”. Какие документы? Чем они отличаются от материалов? Кто это будет определять?

Далее, я бы предложил изменить название и, соответственно, расширить содержание главы II. Вместо термина “опубликование” лучше использовать “обнародование”. Кроме того, мне представляется излишне вольготным срок в два года, отпускаемый нормой статьи 33 на создание сайтов в Интернете и размещение на них сведений о деятельности и решениях госорганов.

В недалекой во всех смыслах от нас Эстонии вся открытая информация всех органов публичной власти, включая муниципии, уже с 1 января 2002 года в обязательном порядке обнародуется в Интернете. И только потом – в СМИ. Ничего не попишешь, веление времени. И откликаться на это веление надо более резво, без столь долгой раскачки (эстонцы в своем законе положили на это год).

Теперь по поводу того, о чем уже говорил Игорь Иванов. Не стоит ли подумать о расширении круга лиц, которые обязаны предоставлять информацию о своей деятельности? Мне кажется, что не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и общественные организации, редакции средств массовой информации, иные институты гражданского общества должны войти в это число, дав государству некий пример открытости и прозрачности своей деятельности. Дело в том, что эти структуры (особенно медиа) становятся все более и более весомыми в качестве форм представления, да и формирования политической воли, но очень много всплывает негативных моментов, касающихся именно закрытости их деятельности.

Кстати, о средствах массовой информации. Мне бросилась в глаза неудачная формулировка в части 2 статьи 10: “заключают договоры с… иными средствами массовой информации”. Дело все в том, что договор со “средствами массовой информации” при всем желании никто заключить не сможет по той простой причине, что “средство массовой информации” – не субъект, а объект права. Такие “блошки” в тексте еще есть, но в целом, как я уже сказал, проект достаточно серьезный и продвинутый.

Алексей ПАВЛУШКИН

Необходимость скорейшего принятия федерального закона, максимально обеспечивающего право граждан на получение информации от государственных и муниципальных органов, не вызывает никаких сомнений. Хочу поблагодарить разработчиков обсуждаемого законопроекта за то, что они еще раз привлекли внимание общественности к этому вопросу.

В ходе дискуссии не раз подчеркивалась важность широкого использования зарубежного опыта законодательного регулирования прав граждан на информацию. Во многих странах такие законы действуют уже давно. Старейшему в мире шведскому закону о доступе к информации больше 250 лет. Но, конечно же, зарубежный опыт ни в коем случае нельзя использовать чисто механически. Ведь, к сожалению, федеральные законы зачастую “клонируются” из отдельных частей законов разных стран. Субъекты Российской Федерации напропалую “клонируют” законы Федерации и друг друга. Вместе с тем в ряде случаев при анализе законопроекта уместным представляется сопоставление его с имеющимися зарубежными аналогами.

К числу несомненных достоинств законопроекта следует отнести, в первую очередь, то, что он разработан в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции РФ (защита прав и свобод человека и гражданина), хотя об этом говорится только в преамбуле. То есть это совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, и субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по этому вопросу собственное правовое регулирование. Как уже отмечалось, многие субъекты Федерации опередили здесь федеральный Центр. Однако указанное обстоятельство налагает на разработчиков проекта обязанность более полно учитывать интересы субъектов Федерации. Слишком мало им останется полномочий после его принятия. Ведь даже в правовые основы (статья 4) не включены подзаконные акты субъектов Федерации, хотя там присутствуют подзаконные акты федерального уровня и даже органов местного самоуправления.

Очень важно точно определиться с самими запрашиваемыми сведениями. Мировой опыт показывает, что речь в законах идет все же не об информации, а о конкретных документах. Во французском законе об улучшении отношений между администрацией и общественностью используется термин “административные документы неличного характера”. Формулировки закона США предусматривают, что запрашивать можно документы, а не информацию. Хотя в нашем случае это вопрос дискуссионный и требует дополнительной проработки.

Об исключениях в праве на доступ. В общем виде они могут быть отнесены к четырем категориям:

1. Исключения в интересах государства (государственная тайна, общественный порядок, экономические интересы, международные отношения и т.д.).

2. Исключения в интересах третьих сторон (неприкосновенность частной жизни, интеллектуальная собственность, коммерческая тайна и т.д.).

3. Исключения в целях защиты процесса принятия решений (предварительная информация или сведения “для внутреннего пользования”). Между тем подпункт "в" пункта 3 статьи 17 законопроекта предусматривает доступ и к проектам решений, принимаемых на заседаниях. Конечно же, законопроекты не должны оставаться "безымянными" и должны быть открыты для обсуждения. Но к проектам решений органов исполнительной власти необходимо подходить более взвешенно.

4. Исключения для избежания ненужных трудовых затрат соответствующего государственного или муниципального органа (например, если информация уже была опубликована). Из статьи 9 законопроекта неясно, может ли информация быть предоставлена только одним из перечисленных органов.

А теперь несколько конкретных замечаний по тексту.

Идея предоставления сведений в Интернете (статья 19), конечно, хорошая и заслуживает поддержки. Однако неясно, у каждого госоргана должен быть отдельный сайт или же достаточно одного, например, на весь субъект Федерации (как сейчас это в основном и происходит). Не уточнен и вопрос, что делать с документами, принятыми до вступления закона в силу. Должны ли они содержаться в фонде официальной информации? Что значит материалы и решения судов? Все материалы уголовных и гражданских дел надо переводить в электронную форму или же только решения?

Предоставление доступа на заседания (статья 22), несомненно, приблизит граждан к власти, но регулировать этот порядок надо точнее и гораздо детальнее. Сможет ли любой гражданин на основании записи свободно пройти на заседание Правительства Российской Федерации, Совета безопасности? Вряд ли. Да и нужно ли это? Должны существовать разумные ограничения по численности посетителей и т.п.

Что касается ответственности за нарушения, необходимо сопоставление статьи 32 законопроекта с имеющимися нормами Уголовного (статья 140) и Административного кодексов. К сожалению, привычным явлением стало то, что не только в законопроектах, но и в текстах принятых законов проблема санкционирования правовых норм разрешается в высшей степени формально и условно.

Вступление закона в силу с момента официального опубликования (статья 33), видимо, нереально. Ведь даже по общему правилу федеральные законы вступают в силу через 10 дней с момента официального опубликования. Здесь же для реализации закона необходимо огромное количество технических усилий и финансовых расходов. Нужно заблаговременно предусмотреть средства (и немалые) в бюджетах всех уровней, а также создать специальные подразделения и должности. Поэтому должен быть разумный переходный период.

В заключение вернусь к проблеме, связанной с совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов. Я во многом согласен с прозвучавшим здесь мнением, что процедурным вопросам в законопроекте должно быть уделено особое внимание. Процедуру получения гражданами информации от государственных и муниципальных органов следует устанавливать на федеральном уровне и она должна быть совершенно одинаковой во всех субъектах Федерации. В свою очередь, субъекты Федерации смогут устанавливать дополнительные к федеральным гарантии предоставления информации. Поэтому стоит подумать о возможном изменении названия проекта. Можно предложить варианты "Об основных гарантиях…" (по аналогии с базовым федеральным избирательным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме"), "Об основах…", "Об общих принципах…" и т.п.

И последнее. Полагаю, что для скорейшей полномасштабной реализации конституционного права граждан на информацию необходимо согласование позиций, содержащихся в данном законопроекте, с другими аналогичными проектами. Не надо противопоставлять эти законопроекты друг другу, надо их согласовывать. В том числе и с проектом, подготовленным группой по подготовке проектов федеральных законов при Президенте Российской Федерации.

Николай ЛОБОДЮК

Обсуждаемый законопроект очень нужный и своевременный. Как видите, это понимают даже чиновники. На работе я – чиновник, а в обычной жизни я – такой же гражданин, которому в любой момент может потребоваться информация в каком-то другом ведомстве и меня, так же, как и всех остальных, будут отсылать куда-то, гонять из кабинета в кабинет.

Несколько замечаний по тексту. Здесь уже говорилось об ответственности государственных органов за непредоставление информации. Мне думается, закон будет половинчатым, если в нем не будет предусмотрена ответственность другой стороны, то есть тех, кто получает информацию, за фальсификацию или искажение полученных сведений.

Еще у меня есть замечание к статье 15 “Стимулирование распространения официальной информации в негосударственных средствах массовой информации”, где речь идет о деятельности пресс-служб, правилах аккредитации и пр. На мой взгляд, прописывать в этом законе функциональные обязанности пресс-служб не нужно. И так все знают, чем они занимаются – встречают журналистов, аккредитуют, предоставляют им информацию и т.д.

О шероховатостях документа здесь уже говорили. Отмечу еще одну, которую надо обязательно устранить: в статье 3 (“Классификация информации о деятельности и решениях государственных органов, органов местного самоуправления”) оперативно-розыскная информация включена в перечень информации о деятельности и решениях государственных органов и органов местного самоуправления, следовательно, можно сделать вывод, что авторы проекта считают необходимым сделать ее открытой для граждан, в то же время в статье 7 (“Ограничение доступа к информации”) сведения об оперативно-розыскной деятельности отнесены к информации ограниченного доступа. Противоречие налицо.

Александр ИВАНЧЕНКО

Подводя итоги нашего “круглого стола”, хочу еще раз подчеркнуть: разрабатывая этот проект закона, мы старались восполнить тот пробел федерального регулирования, который сегодня существует. Как уже отмечалось, субъекты Федерации в этой части значительно опередили федерального законодателя. Поэтому сейчас как никогда важно, чтобы в той работе, которую ведет комиссия Д.Козака, не оказались перечеркнуты региональные наработки.

Сегодняшние реалии таковы, что федеральный законодатель не хочет, а общество никак не может заставить его принять те законы, которые власть должна принимать, исходя из действующей Конституции. Кстати, это касается не только права на информацию, но и других политических прав и свобод граждан, в частности, права на петиции и обращения, митинги, шествия и демонстрации. И дело здесь не в юридических нестыковках, а скорее в отсутствии политической воли федеральных властных структур. Я имею в виду нынешний состав Государственной Думы (вы помните, как и из кого формировались многие партийные списки на выборах 1999 года). О профессиональном составе таким образом сформированного Совета Федерации лучше вообще ничего не говорить. Создается впечатление, что эти органы всецело заняты лоббированием исключительно корпоративных интересов своих спонсоров, а интересы граждан, избирателей забыты до очередных выборов. Думаю, что это большая ошибка нынешнего состава Федерального Собрания.

Буквально несколько слов по поводу названия и концепции нашего проекта. Я убежден, что принятие сейчас в чистом виде закона о праве граждан на информацию невозможно. Нынешняя бюрократия просто к этому не готова. Поэтому мы готовили свой компромиссный проект, исходя из баланса интересов граждан и государственных органов, основываясь на конституционном разграничении полномочий Федерации и субъектов. Мы исходим из того, что в этой сфере на федеральном уровне должен быть базовый, гарантийный закон. Пока его название – “О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов, органов местного самоуправления”. На основе этого закона будут приняты законы субъектов Федерации, которые более детально регламентируют эти процедуры в отношении своих органов.

Я убежден, без конкретного федерального закона, обязывающего центральные министерства и ведомства работать с гражданами, у нас ничего не изменится. Сейчас основные противники законов о праве граждан на информацию – это именно федеральные ведомства. У каждого из них есть свои ведомственные инструкции, с которыми они чувствуют себя достаточно вольготно. Поэтому нужны законы достаточно жесткие, предусматривающие механизмы ответственности и прописывающие процедуру, что чиновник должен делать по поступившему обращению.

Я очень доволен конструктивным обсуждением, профессиональной критикой, замечаниями, предложениями, которые здесь прозвучали. Дискуссия показала, что мы едины в одном – в том, что такой закон нужен гражданам, нужен государству. Поэтому, возвращаясь к проекту, выражу надежду, что он станет законом. Для этого у нас есть все возможности. Хотя пролоббировать его будет очень сложно. Поэтому приглашаю каждого из вас приложить руку к продвижению проекта федерального закона, который установит базовые принципы получения гражданами информации о деятельности и решениях государственных органов и органов местного самоуправления.

Надеюсь, уже в ближайшее время пройдут встречи, консультации, которые позволят нам совместно продвинуться по пути доработки этого проекта. А затем выйти на серьезный разговор на уровне правительства, министерств, ведомств, администрации Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, всех тех органов, с которыми мы должны вместе работать.

 

^* С текстом законопроекта можно познакомиться в № 6–7 журнала “Выборы” за 2002 год.